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GESTA-MP

Grupo de Estudos Sociais, Tiflológicos e Associativos

Cadernos GESTA

Ano I Nº 1 Julho 2001

AS ORGANIZAÇÕES TIFLOLÓGICAS PORTUGUESAS ENTRE O PRESENTE E O FUTURO

por Fernando de Abreu Matos

Sumário do artigo: 1 - Introdução | 2 - As organizações tiflológicas portuguesas à luz da teoria organizacional | 2.1 - Dois conceitos basilares | 2.2 - Caracterização do ponto de vista organizacional | 3 – Organizações tiflológicas, estado, mercado e sociedade civil em Portugal | 3.1 - As organizações tiflológicas e o estado em Portugal | 3.2 - As organizações tiflológicas e o mercado em Portugal | 3.3 - As Organizações tiflológicas e a sociedade civil em Portugal | 4 – Os desafios a vencer | 5 – Conclusão | Referências Bibliográficas

1 - INTRODUÇÃO

No presente trabalho, procura realizar-se a caracterização de certas estruturas vocacionadas para o atendimento de determinadas necessidades dos deficientes visuais, estruturas aqui designadas por "organizações tiflológicas portuguesas" cujo conceito se ensaia elaborar. Para além disso, busca igualmente inferir-se o papel de tais organizações na época actual, marcada por um dinamismo extremo. Conclui-se com uma tentativa de elencar os principais desafios que presentemente se deparam a estas organizações.

Com vista a proceder a uma clara identificação do objecto do presente trabalho, nele se começa por efectuar uma caracterização das organizações tiflológicas portuguesas em termos estritamente organizacionais, isto é, intenta-se uma descrição destas organizações meramente enquanto tais. Com este objectivo, é dada especial atenção à identificação dos mecanismos de coordenação pelos quais elas coordenam internamente o seu trabalho, bem como à das suas partes-chave e dos seus sistemas de tomada de decisão. Recorrendo a uma tipologia elaborada por Henry Mintzberg (1996), procede-se igualmente à classificação destas organizações a partir da sua configuração estrutural.

Conforme demonstra Offe (1998), a actividade humana está sujeita a três mecanismos de coordenação: o Estado, através das leis e das políticas públicas; o mercado, através da troca e da competição regulada pelo Estado; e a sociedade ou a comunidade, através dos valores morais e das crenças tradicionais ou consuetudinárias que, independentemente do Estado, regem essa sociedade. Tendo em conta esta realidade, depois da caracterização das organizações tiflológicas à luz da teoria organizacional, procura esclarecer-se as formas de relacionamento destas com cada um daqueles mecanismos de coordenação.

A análise de todos os aspectos referidos é efectuada tendo em conta a influência exercida sobre o momento presente por cinco factores, aqui considerados (como o faz Bresser Pereira [1998], que, no entanto, considera apenas quatro) as cinco condicionantes estruturais da vida actual: a crise fiscal do Estado, declarada a partir dos anos 70 do século XX, no terminus de um período de cerca de 25 anos de crescimento económico contínuo; a aceleração do progresso científico e técnico, bem como da velocidade de difusão dos fluxos de informação; o enorme aumento da produtividade, acompanhado da melhoria dos padrões de vida e de crescente concentração do rendimento; o impacto da globalização; e, por fim, o avanço do sistema democrático.

É neste contexto que se referenciam aqueles que parecem ser os principais desafios colocados às organizações tiflológicas portuguesas neste dealbar do III milénio.

A tarefa está longe de se poder rodear de facilidades: já porque a volatilidade do momento contemporâneo faz multiplicar as incógnitas e enlear os fios da inteligibilidade; já porque a quase total ausência de estudos nesta área obriga a iniciar praticamente do zero qualquer esforço de indagação. Ainda assim, fica este primeiro intento. Se outro mérito ele não tiver, queda arrolado um conjunto de pistas que posteriores investigações poderão retomar, com vista a um melhor conhecimento da realidade tiflológica portuguesa.

2 - AS ORGANIZAÇÕES TIFLOLÓGICAS PORTUGUESAS À LUZ DA TEORIA ORGANIZACIONAL

2.1 - Dois Conceitos Basilares

Para que a restante exposição se torne susceptível de razoável compreensão, afigura-se essencial efectuar desde já a explicitação de dois conceitos: antes de mais, o de "organização"; logo de seguida, a sua delimitação pertinente no contexto do presente trabalho, ou seja, o conceito de "organização tiflológica".

São numerosas e efectuadas a partir de variados enfoques as definições de organização. Assim, no presente trabalho, entende-se "organização" como uma unidade social intencionalmente construída para atingir determinados objectivos (Etzioni, 1964: 9), a qual reúne indivíduos e recursos que interagem e se condicionam, integra racionalidades diversas e é transitória e instrumental por natureza (Paisey, 1981: 9 ss).

É evidente que em qualquer comunidade humana surgem inevitavelmente, através da simples interacção social, variadas formas de organização de carácter espontâneo, não intencionais, não formalmente reguladas: um grupo de pescadores que une esforços para erguer do mar uma rede, dois ou três estudantes que cooperam na realização de um trabalho de grupo, a repartição de tarefas operada no interior de uma família, são exemplos dessas formas espontâneas de organização. Tais realidades caem, no entanto, dentro do conceito de "organização social", distinto do conceito de organização empregue no presente trabalho.

O termo "organização", aqui utilizado, reporta-se a um tipo determinado de formações sociais que estão claramente diferenciadas do contexto social envolvente (constituem um círculo definido de membros), possuem uma estrutura interna diferenciada e estão orientadas para a persecução de metas específicas ou para o cumprimento de tarefas predefinidas (Mayntz, 1985: 93). Em suma, refere-se sempre a uma organização consciente, deliberada, com finalidade expressa, designada por uns como "organização formal" (Blau & Scott, 1979: 17), e por outros como "organização complexa" (Etzioni, 1974: 11).

Como deixam perceber os parágrafos anteriores, na literatura organizacional e sociológica, quase sempre a palavra "organização" surge associada a um epíteto ou a um qualificativo, do qual normalmente depende a própria definição (delimitação) do conceito. No presente trabalho, confere-se centralidade ao conceito de "organização tiflológica", cuja explicitação se ensaia seguidamente.

O século XX popularizou, em grande parte da Europa e na América Latina, o termo "tiflologia" (cf. Oliva, 1995: 1-2). Formada a partir dos vocábulos gregos "typhlos" (cego) e "logos" (conhecimento racional), a palavra, tomada no seu sentido mais amplo, pretende designar o ramo do conhecimento que tem por objecto a problemática da cegueira e os fenómenos específicos relacionados com os cegos.

Partindo de uma tal acepção, no contexto do presente trabalho, "organizações tiflológicas" consideram-se as que, através de uma actuação fortemente condicionada pela Tiflologia, buscam, de forma autónoma, aprofundar o conhecimento da problemática por ela investigada e/ou fornecer respostas adequadas às questões específicas por ela identificadas. Concretamente, aqui se englobam a Associação dos Cegos e Ambliopes de Portugal (ACAPO) e as entidades que lhe deram origem (Associação de Cegos Luís Braille, Liga de Cegos João de Deus e Associação dos Cegos do Norte de Portugal - respectivamente ACLB, LCJD e ACNP), a Associação Promotora do Ensino dos Cegos (APEC) e a Associação Promotora de Emprego para Deficientes Visuais (APEDV).

2.2 - Caracterização do Ponto de Vista Organizacional

Neste passo, pretende efectuar-se uma caracterização das organizações tiflológicas portuguesas exclusivamente centrada no plano organizacional. Para tal, vai recorrer-se fundamentalmente à modelização elaborada por Henry Mintzberg (1996), para as organizações em geral. O tema encerra matéria mais que suficiente para a realização de um amplo estudo, que a total ausência de investigações neste domínio, aliás, justifica e requer. Não constituindo o presente trabalho o espaço mais apropriado para a concretização de tal tarefa, far-se-á aqui incidir a análise somente em três aspectos: (1) qual o mecanismo de coordenação do trabalho que tem sido dominante nas organizações tiflológicas portuguesas; (2) qual a parte da organização que tem desempenhado o papel principal; e (3) qual o sistema de tomada de decisão que nelas tem sido mais utilizado.

Antes de iniciar a análise proposta, esclareça-se ainda um ponto. Alguns especialistas fazem uma distinção entre "administration" e "management" (cf. Dunsire, 1973): a primeira, entendem que efectua a determinação da política, bem como a coordenação e controlo da sua execução; o segundo, consideram que concretiza o desenvolvimento da política dentro dos limites decididos pela administração. A análise que vai seguir-se é centrada essencialmente na área do management.

Posto isto, comece por dizer-se que os "mecanismos de coordenação", ou seja, as maneiras fundamentais pelas quais as organizações coordenam internamente o seu trabalho, são os elementos fundamentais da estrutura de uma organização. Tudo emerge deles, não sendo mais que cinco: o "Ajustamento Mútuo", que realiza a coordenação do trabalho pelo simples processo de comunicação informal; a "Supervisão Directa", pelo qual um indivíduo se encontra investido de responsabilidade pelo trabalho dos outros, transmitindo-lhes instruções e controlando-lhes as acções; a "Estandardização dos Processos de Trabalho", constituído pela prévia especificação ou programação do conteúdo do trabalho integrado por tarefas simples e rotineiras, típico das linhas de montagem; a "Estandardização dos Resultados", que se traduz numa especificação de antemão das dimensões do produto ou do desempenho a atingir, deixando ao operador a escolha do processo; e a "Estandardização das Qualificações", assente na definição prévia das qualificações do operador, de forma a que, quando dois profissionais tenham de cooperar, saibam exactamente o que esperar um do outro (cf. Mintzberg, 1996: 21-25).

Nas organizações tiflológicas portuguesas, constata-se uma diminuta especialização do trabalho, bem como baixos índices de formalização do comportamento necessário ao desempenho do mesmo, a par do recurso a tecnologias flexíveis, diversificadas e não-automatizadas. Se é verdade que nos últimos anos se tem vindo a desenhar uma tendência para a inversão desta situação, também não é menos verdade que ainda hoje é comum assistir-se, nestas organizações, ao desempenho das mais diversas tarefas por parte do mesmo trabalhador, mesmo em casos que envolvem operacionais apetrechados com uma qualificação específica: técnicos de Serviço Social, de Secretariado, de Informática, etc. Nestas circunstâncias, fácil se torna perceber que qualquer coordenação através de Estandardização não é passível de ser efectuada. Por outro lado, a dimensão destas organizações nem sempre se apresenta suficientemente reduzida para permitir o recurso permanente ao Ajustamento Mútuo. A Supervisão Directa surge, assim, como o principal mecanismo de coordenação utilizado nas organizações tiflológicas portuguesas, embora o Ajustamento Mútuo tenha tido (e em alguns casos ainda tenha) uma aplicação significativa.

Mas quem, nestas organizações, exerce esta Supervisão Directa? A resposta a esta questão impõe uma enumeração e uma descrição, ainda que sumárias, das diversas partes que compõem o todo organizacional.

As organizações podem comportar até cinco componentes básicas: o "Vértice Estratégico", a componente que, de composição colegial ou unipessoal, dirige a organização, detém a responsabilidade sobre o trabalho dos restantes membros, formula a estratégia e gere as relações da organização com o ambiente exterior; o "Centro Operacional", que compreende todos os membros (os operacionais) que executam o trabalho básico relacionado directamente com a produção de bens e de serviços; a "Linha Hierárquica", integrada pela cadeia de quadros com autoridade formal que liga o vértice estratégico, pelos quadros situados mesmo abaixo dele, ao centro operacional, através dos supervisores de primeira linha que exercem uma autoridade directa sobre os operacionais; a "Tecnoestrutura", onde se concentram os analistas que concebem, planeiam ou asseguram a formação dos operacionais, mas não participam no fluxo do trabalho operacional; e o "Pessoal de Apoio" ou componente "Funções Logísticas", que integra as unidades especializadas cuja razão de ser é dar apoio à organização, fora do fluxo de trabalho operacional (cf. Mintzberg, 1996: 43-53).

As organizações tiflológicas portuguesas, à semelhança de muitas outras organizações, não possuem Tecnoestrutura, procedendo antes à contratação no exterior, por períodos determinados ou para uma determinada tarefa, dos técnicos indispensáveis. Por sua vez, a Linha Hierárquica é nelas, por norma, bastante débil, quase embrionária, desempenhando os funcionários nominalmente investidos de competências de coordenação (quando os há) funções, na prática, quase indistintas das dos operacionais. A componente Funções Logísticas é, por sua vez, frequentemente residual, não sendo chamada a participar nos processos de decisão. Sendo o centro operacional o alvo da Supervisão Directa, e excluída que está a possibilidade de esta ser exercida por uma linha hierárquica praticamente inexistente (por definição ela jamais caberia às funções logísticas ou à tecnoestrutura), emerge com evidência a conclusão de que é o vértice estratégico quem, nas organizações tiflológicas portuguesas, exerce a Supervisão Directa, deste modo assumindo o papel de parte-chave destas organizações.

Esta conclusão sai claramente reforçada, quando se analisa, mesmo que de uma forma pouco mais do que superficial, a concepção do sistema de tomada de decisão destas organizações. Para esse efeito, assume particular pertinência o recurso aos conceitos de "centralização" e "descentralização". Em relação a este último, aproveita-se desde já o ensejo para esclarecer que ele nada tem que ver com a dispersão física dos serviços. Nesses casos, está-se em presença do fenómeno de "desconcentração", que pouco tem que ver com o poder de tomar decisões.

Assim, dir-se-á existir centralização numa organização, quando todos os poderes de decisão se situarem num único ponto daquela, ao passo que haverá descentralização sempre que o poder se encontre disperso por vários pontos da mesma. A descentralização poderá ainda assumir duas formas distintas: a "descentralização vertical", quando o vértice estratégico procede, por delegação, a uma dispersão do poder formal no sentido descendente, conferindo-o a determinados níveis da linha hierárquica, (umas vezes de maneira selectiva e outras de maneira global) ou mesmo ao centro operacional; a "descentralização horizontal", quando o poder de decisão (principalmente o poder informal) se estende a todas ou a alguma(s) das componentes organizacionais que se encontram fora da estrutura da linha hierárquica, isto é, aos analistas da tecnoestrutura, aos funcionais de apoio ou aos operacionais (cf. Mintzberg, 1996: 209-213).

O sistema de tomada de decisão de uma organização pode, assim, assumir uma multiplicidade de formas posicionadas ao longo de um contínuo: num extremo encontrar-se-ão as dotadas de um sistema de tomada de decisão descentralizado vertical e horizontalmente; no outro, aquelas onde não se verifica nenhum desses dois tipos de descentralização e nas quais o sistema de tomada de decisão é, por conseguinte, marcado pela centralização. O mecanismo de coordenação de que fazem uso as organizações tiflológicas portuguesas é, como se viu, a Supervisão Directa, e as suas linhas hierárquicas, tecnoestruturas e componentes logísticas, como se viu igualmente, são bastante débeis. Quem de alguma forma conhece a realidade quotidiana destas organizações não ignora que, em geral, dos dirigentes depende a autorização tanto das grandes como das pequenas despesas, a aprovação do mapa de férias dos funcionários e a concessão de uma simples dispensa de serviço por algumas horas, a execução de determinadas tarefas operacionais consideradas mais delicadas, etc. Nelas, o vértice estratégico ocupa-se, por conseguinte, não apenas das decisões estratégicas, mas também das decisões de gestão corrente e muitas vezes, até, das decisões operacionais. As organizações tiflológicas portuguesas englobam-se, pois, sem qualquer dúvida, no grupo das organizações cujo sistema de tomada de decisão é centralizado.

A extensão da democracia a muitos países que, até há pouco, lhe permaneciam completamente alheios tem feito dela uma ideia popular, propiciando com frequência a sua conversão no material apropriado para recobrir o vazio de discursos despojados de verdadeiros projectos. Nesses discursos, a descentralização surge conceituada positivamente, porque entendida como a forma por excelência de concretizar a democracia. Ao invés, a centralização aparece conceituada negativamente, porque pretensamente consistirá numa forma de a inibir. Um tal posicionamento representa, em muitos casos, simples desconhecimento; em alguns outros, desesperado tacticismo; e, em todos eles, grave incapacidade de contribuir positivamente para o progresso das organizações tiflológicas portuguesas. Proclamando a descentralização, com auxílio de chavões como participação, cooperação, co-gestão, etc., os detentores desta concepção criam na generalidade dos indivíduos, com base numa participação fictícia, a impressão de participarem realmente, consubstanciando assim aquilo que Niklas Luhmann (1985: 89) designou por "último truque da gestão". Uma tal actuação resulta, objectivamente, no enfraquecimento da democracia, não no seu reforço.

Antes de concluir esta análise, mencione-se que Henry Mintzberg estabeleceu uma tipologia das organizações, com fundamento naquilo a que chama "Configurações Estruturais", resultantes da associação entre o principal mecanismo de coordenação utilizado por uma organização, a componente que nela surge como a sua parte-chave, a concepção do seu sistema de tomada de decisão, e uma série de outros indicadores. Essa tipologia comporta cinco configurações: a "Estrutura Simples", caracterizada pela Supervisão Directa, a supremacia do Vértice estratégico e a prática da Centralização; a "Burocracia Mecanicista", caracterizada pela Estandardização dos processos de trabalho, a supremacia da Tecnoestrutura e a prática de uma Descentralização horizontal limitada; a "Burocracia Profissional", caracterizada pela Estandardização das qualificações, a supremacia do Centro operacional e a prática da Descentralização horizontal e vertical; a "Estrutura Divisionalizada", caracterizada pela Estandardização dos resultados, a supremacia da Linha hierárquica e a prática de uma Descentralização vertical limitada; e a "Adhocracia" caracterizada pelo Ajustamento Mútuo, a supremacia das funções logísticas e a prática de uma Descentralização selectiva (cf. Mintzberg, 1996: 330-331).

As organizações tiflológicas portuguesas, caracterizadas pela Supervisão Directa, pela supremacia do Vértice estratégico e pela prática da Centralização, pertencem à categoria "Estrutura Simples". Desta, pode dizer-se mais desenvolvidamente que o seu traço dominante é o não ser elaborada: tipicamente, a tecnoestrutura é inexistente ou pouco desenvolvida; possui poucos funcionais de apoio logístico; a divisão do trabalho é imprecisa e a diferenciação entre as suas unidades mínima. Para além disso, o fluxo de trabalho que a percorre tem tendência para a flexibilidade, e o trabalho do centro operacional é relativamente pouco especializado e intercambiável. Nela, os comportamentos são pouco formalizados, e pouco se recorre ao planeamento e à formação. Por fim, saliente-se que todas as decisões importantes tendem a ser tomadas no vértice estratégico, o qual tem nos papéis de controlador da turbulência e de empreendedor os mais importantes da sua acção (cf. Mintzberg, 1996: 335-337). A generalidade destas características rastreia-se, como se viu, nas organizações que constituem o objecto do presente trabalho.

Para terminar, refira-se que entre as diversas configurações estruturais referenciadas por Mintzberg não existe qualquer relação hierárquica. A configuração estrutural típica das organizações tiflológicas portuguesas, por ser a que é, não deve considerar-se nem melhor nem pior que qualquer outra. Uma tal apreciação depende do seu carácter instrumental, dos padrões de funcionalidade que estiver em condições de satisfazer. Não é aqui aplicável o princípio do "one best way", isto é, de que apenas poderá existir uma única "boa forma" de organizar, uma única "boa estrutura" a adoptar. A fluidez dos tempos actuais submeterá estas estruturas, seguramente, a testes decisivos. Como pervine Webson (1996), numa época de escassez de recursos (são os efeitos da crise fiscal do Estado), só organizações bem geridas e que informem adequadamente sobre o que fazem estão em condições de competir com êxito pela obtenção dos meios a que aspiram.

3 – ORGANIZAÇÕES TIFLOLÓGICAS, ESTADO, MERCADO E SOCIEDADE CIVIL EM PORTUGAL

3.1 - As Organizações Tiflológicas e o Estado em Portugal

No presente trabalho, o termo "Estado" é empregue para designar o aparelho administrativo e o sistema constitucional-legal que organiza ou regula a sociedade (Bresser Pereira, 1998: 3), incluindo nele o conceito de "Administração Pública" (em sentido orgânico), ou seja, o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar (Amaral, 1998: 36-37).

Comece por dizer-se que as organizações tiflológicas portuguesas aqui consideradas não se integram na administração pública; não são, por conseguinte, componentes do Estado. Elas detêm (detiveram), todavia, um estatuto bastante peculiar.

Estas organizações possuem (e sempre possuiram) a forma de "associação". Como explica Marcelo Caetano (1987), uma associação existe quando indivíduos põem em comum os seus esforços para prosseguir um determinado fim, o qual continuará através dos tempos a ser alimentado pela actividade de novos associados que vêm reforçar e substituir os primeiros, mas sempre senhores de o modificar ou abandonar.

Em Portugal, o regime do direito de associação foi estabelecido em 1823, por uma Lei de 20 de Junho. Em 1933, a Constituição instituiu no ordenamento jurídico português, com referência às instituições com carácter de associação ou fundação que prosseguem fins de interesse público, o conceito de "pessoa colectiva de utilidade pública administrativa" (art. 109º, nº 4). Segundo Freitas do Amaral (1998), as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa (associações ou fundações) constituíram, até ao 25 de Abril de 1974, uma das duas espécies da categoria jurídica que ainda hoje se designa por "instituições particulares de interesse público". Estas podem ser definidas como pessoas colectivas privadas que, por prosseguirem fins de interesse público, têm o dever de cooperar com a Administração Pública e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial de Direito Administrativo (Amaral, 1998: 549-552).

Até 1974, as organizações tiflológicas portuguesas, por serem particulares mas desempenharem tarefas de interesse geral, englobavam-se, pois, na categoria jurídica das "instituições particulares de interesse público"; dentro dela, Devido a possuirem o carácter de associações, incluiam-se entre as "pessoas colectivas de utilidade pública administrativa", uma das duas espécies daquela categoria.

Após a Revolução de 1974, esta situação alterou-se substancialmente. Primeiro, o Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro, veio autonomizar, das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, as "colectividades de utilidade pública", definidas pelo art. 1º, nº 1, daquele diploma como "associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral [...] cooperando com a administração central ou a administração local". Depois, o Decreto-Lei nº 519-G2/79, de 29 de Dezembro, destacou do conceito de pessoas colectivas de utilidade pública administrativa toda uma espécie de associações e fundações particulares, que denominou "instituições privadas de solidariedade social" e que tinham por objecto facultar serviços ou prestações de segurança social. Por fim, o Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro, reviu e ampliou aquele diploma e consagrou o estatuto jurídico das actualmente denominadas "instituições particulares de solidariedade social" (que já se não confinam ao sector da segurança social), as quais, por força do art. 94º, deixaram de ser qualificáveis como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa (Amaral, 1998: 552-553). É precisamente no grupo das instituições particulares de solidariedade social que, após a efectivação do indispensável registo por elas requerido, actualmente se incluem todas as organizações tiflológicas portuguesas que constituem objecto do presente trabalho.

Assim, hoje em dia, as organizações tiflológicas portuguesas, por serem entidades particulares mas desempenharem tarefas de interesse geral, continuam a englobar-se na categoria jurídica das instituições particulares de interesse público; dentro dela, por possuirem o carácter de associações, incluem-se entre as pessoas colectivas de utilidade pública, uma das duas espécies daquela categoria; e, finalmente, por visarem a prossecução de objectivos de solidariedade social relevantes, no caso, para os cidadãos portadores de deficiência visual (reabilitação, integração e demais consignados no art. 71º da Constituição), inscrevem-se entre as instituições particulares de solidariedade social, uma das três subespécies em que aquela se subdivide.

Daqui resulta, em resumo, que todas as instituições particulares de interesse público (entre elas, as organizações tiflológicas) são em Portugal entidades privadas, por natureza reguladas em princípio pelo direito privado, embora em vários aspectos significativos com submissão a um regime específico traçado pelo Direito Administrativo. Contudo, essa sujeição não as transforma em elementos integrados na Administração Pública, representando tão-só um modo de descentralização funcional do sector público, por transferência de poderes próprios deste para a órbita do sector privado ou por autorização da concorrência dos particulares com a Administração no desempenho de certas tarefas comuns (Amaral, 1998: 552).

Esta realidade não constitui, diga-se, exclusivo de Portugal. Internacionalmente, popularizou-se nos últimos anos o uso da designação "organizações não governamentais", assim como a sigla "ONG", a ela correspondente. A designação comporta em si mesma realidades muito distintas, uma vez que, de país para país, existem diferenças legais consideráveis. Mas isso não tem impedido a sua regular utilização no contexto das Nações Unidas, sempre referida a um tipo determinado de organizações (Webson, 1996). O único factor comum a todas elas é o facto de, embora desempenhando missões socialmente importantes, possuirem carácter de entidades privadas. Nestes termos, as organizações tiflológicas portuguesas, precisamente por via da sua natureza, acima referida, de elemento extrínseco à Administração Pública, são também organizações não governamentais ou, mais simpelsmente, ONG.

O fenómeno da globalização tende a reforçar a importância destas organizações, uma vez que, ao mesmo tempo que propicia a transferência de poder das nações para a arena global, ela empurra o Estado para a delegação de algumas das suas funções tradicionais em estruturas regionais e locais, ou mesmo em estruturas substitutivas, como forma de melhor responder a interesses locais ou de minorias sociais. Daniel Bell (1987) recorre a uma fórmula particularmente feliz para descrever esta realidade, ao afirmar que ela se traduz por uma situação em que os países se tornam demasiadamente pequenos para solucionarem os problemas grandes, mas também demasiadamente grandes para solucionarem os problemas pequenos. Será, nem mais nem menos, do que a ampliação da aplicação do princípio da subsidiariedade, hoje em dia já adoptado ao nível da União Europeia e dos seus Estados membros, segundo modalidades variáveis em função da história própria de cada Estado.

Para mais, esta estratégia delegativa surge aos olhos de muitos analistas e decisores políticos contemporâneos como uma adequada alternativa para atenuar a crise fiscal do Estado, evidenciada a partir dos anos 70, e para as suas consequências nos modelos tradicionais do Estado de bem-estar, cujos pressupostos começaram a ser postos em causa na Europa e nos Estados Unidos com as críticas neoliberais ao Plano Beveridge. Hoje em dia, ela é vista com agrado quer pelos adeptos radicais da liberalização e da privatização do sector público, quer pelos defensores do new public management, isto é, dos que proclamam a necessidade de reinvenção das formas de governo e a modernização da gestão pública.

Os contornos do quadro esboçado deixam antever, pois, uma reorganização das relações entre Estado e organizações tiflológicas em Portugal. É certo que a extensão da mudança a ocorrer não é ainda facilmente mensurável, mas essa dificuldade não constitui condição suficiente para impedir a constatação do facto essencial.

3.2 - As Organizações Tiflológicas e o Mercado em Portugal

O mercado começou por ser o local físico que constituía o ponto de encontro de vendedores e compradores em ordem à fixação dos preços. Mas a par deste primitivo sentido do termo, um outro, mais abstracto, entretanto se generalizou. Neste, "mercado" é, por assim dizer, um processo posto em marcha pelas diversas actuações dos múltiplos indivíduos que cooperam sob um regime de divisão de trabalho, no interior do qual se enfrentam a oferta e a procura, conduzindo, não só à fixação dos preços, como ainda a uma regulação não normativa da produção e do consumo de bens e serviços. Neste segundo sentido, como entende Bresser Pereira (1998), o mercado constitui o mecanismo contemporâneo institucional básico de coordenação económica e de apropriação do excedente. Sendo o mundo das trocas mediadas pelo dinheiro ou pelo crédito e orientadas pela finalidade do lucro, o mercado é, organizacionalmente, o mundo das empresas.

Como se viu anteriormente, as organizações tiflológicas portuguesas revestem a forma de associação. Ora, no âmbito do direito civil português, associações são colectividades de pessoas que não têm por escopo o lucro económico dos associados (Mota Pinto, s.d.: 125). Hoje em dia tornou-se mesmo corrente, como forma de designar estas organizações, o emprego da expressão "organizações sem fins lucrativos". Quer isto dizer que as organizações tiflológicas portuguesas (que para mais constituem um dos tipos de organizações que se inscreve na categoria das instituições particulares de interesse público) são, para todos os efeitos, organizações sem fins lucrativos.

Peter Drucker (1997) recorda que há quarenta anos ninguém falava da existência de um sector de organizações sem fins lucrativos e que, ainda hoje, esta fórmula caracteriza essencialmente pela negativa: organizações sem fins lucrativos não são empresas, que têm por principal finalidade a obtenção de lucro; e também não são organizações governamentais, dependentes de uma política que satisfaça os votantes e de uma determinada ideologia. Todavia, o regular emprego da expressão dá conta de uma compreensão sobre a existência de algo em comum entre todas essas organizações, quaisquer que sejam as suas preocupações específicas. E esse "algo em comum" é, antes de mais, o facto de não procurarem o lucro; mas é também, e acima de tudo, serem agentes de mudança humana, que visam potenciar o indivíduo, proporcionando-lhe um lugar mais adequado numa sociedade melhor (cf. Drucker, 1997: XIII-XIV).

Das afirmações do especialista norte-americano se infere que as finalidades justificativas das organizações sem fins lucrativos não passam pelo lucro, que o "produto" da sua actividade possui um valor intrínseco que é pressuposto escapar à lógica fiduciária do mercado, e que os beneficiários dessa actividade são para elas muito mais do que meros "clientes" de um bem ou de um serviço. Por tudo isto, parece ser bastante claro que as organizações tiflológicas portuguesas não são elementos do mercado, como antes se viu não serem igualmente componentes do Estado.

Procurando agora caracterizar estas organizações a partir do tipo de fins por elas efectivamente prosseguidos, impõem-se, antes de mais, fazer notar que, desse ponto de vista, as organizações tiflológicas (como as organizações sem fins lucrativos em geral) podem ser agrupadas em dois grandes conjuntos: "organizações prestadoras de serviços", as que, assentando a sua acção em grande parte no trabalho de pessoas normovisuais, desenvolvem actividades concretas com vista a dar resposta a necessidades decorrentes da deficiência visual; "organizações reivindicativas", as que agrupam os próprios interessados e assumem a forma de movimentos associativos catalizadores de intervenções comunitárias destinadas a criar oportunidades para aqueles que representam (Guerra, 1991: 5; Webson, 1996).

Coincidindo em grande medida com esta divisão, elaboraram-se no decurso dos anos 60 do século XX os conceitos de "organizações de cegos" e de "organizações para cegos", com expressão concreta no plano internacional durante cerca de duas décadas. As organizações de cegos (reivindicativas), na sua grande maioria, agruparam-se na International Federation of the Blind, ao passo que as organizações para cegos (prestadoras de serviços) em geral, permaneceram reunidas no World Council for the Welfare of the Blind. A constituição, em 1984, da União Mundial de Cegos (WBU) veio contribuir para um certo apagamento de diferenças que, na prática, não eram, afinal, assim tão fáceis de reconhecer.

Na verdade, hoje, as organizações cuja actuação as leva a coincidir em absoluto com estes modelos representa um número bem mais diminuto do que possa pensar-se. Mais frequente é que essa actuação incida sobre ambos os aspectos descritos, surgindo, sim, reforçado um deles em relação ao outro. Presentemente, num grande número de países, tem-se acentuado, até, uma tendência crescente para a indiferenciação (Webson, 1996). As organizações reivindicativas, em consequência da insuficiência de respostas para as carências das pessoas cegas, evoluiram de tal maneira que acabaram por converter-se em elementos integrantes da comunidade de prestação de serviços. Por sua vez, muitas entidades prestadoras de serviços, ao confrontarem-se com uma filosofia de participação e consulta das pessoas cegas, acabaram por implicá-las na sua estrutura organizativa.

Em Portugal, as organizações tiflológicas têm sido (e continuam a ser) essencialmente organizações prestadoras de serviços. Sendo, como quaisquer outras organizações, unidades socialmente construídas, elas não surgem como construções sociais supra-históricas. O longo processo de construção das organizações tiflológicas portuguesas está, pelo contrário, indelevelmente marcado pelo transcurso da história e, nesse quadro, pela continuada omissão do Estado no campo da assistência.

A disponibilização de serviços de educação presidiu às primeiras iniciativas levadas a cabo no âmbito da assistência tiflológica. Já em 1822, Freitas Rego reclamava ensino para os cegos e para os surdos. Correspondendo a tal solicitação, D. João VI contrata o sueco Aron Borg e funda em Lisboa o "Instituto de Surdos-Mudos e Cegos", mas a iniciativa rapidamente deixaria de merecer os favores régios e o estabelecimento encetou um longo período de letargo, acabando por ser integrado na Casa Pia em 1905, por decreto de 27 de Dezembro (Costa, 1981: 309). Seria necessário esperar pelos anos sessenta do século XX, para assistir à intervenção estatal no sector, primeiro sob a responsabilidade dos serviços de Segurança Social e posteriormente, já na década de setenta, quando o Ministério da Educação entrou no sector criando divisões para a educação especial, abrindo-se à integração da educação especial nas escolas regulares. Compreende-se assim mais claramente que a acção da mais antiga das organizações aqui consideradas, a APEC, visasse expressamente a promoção do ensino dos cegos.

Com a criação do Conselho Geral da Beneficência, por decreto promulgado pela rainha D. Maria II, em 6 de Abril de 1835, dá-se formalmente início à organização da assistência pública em Portugal. Porém, só com o decreto de 25 de Maio de 1911, que reorganizou os serviços de assistência, se lançariam as suas bases, e só com a Lei nº 1998, de 15 de Maio de 1944, seria aprovado o primeiro Estatuto da Assistência Social, o qual viria a permitir, no ano seguinte, uma reorganização dos serviços públicos respectivos, através do Decreto-Lei nº 35108, de 7 de Novembro (Maia, 1985: 20-21). O Estatuto vem, no entanto, reafirmar o carácter supletivo do Estado nas acções de assistência social, continuando a reservar às instituições privadas o papel fundamental de prestação de assistência, e é neste contexto que organizações como a então denominada Associação Luís Braille (e depois a LCJD e a ACNP), vindo como que preencher um espaço vazio, acabam por começar a prestar regularmente, aos cegos e ambliopes, serviços (que só assim lhes eram acessíveis) nos domínios do emprego, da saúde e da acção social em geral, da cultura e recreio, etc.

Com a promulgação da Constituição de 1976, o modelo tradicional de assistência altera-se. A política de protecção aos deficientes é formalmente inscrita no texto constitucional, e a implementação da política nacional de prevenção, reabilitação e integração social dos deficientes passa a ser coordenada pelo Secretariado Nacional de Reabilitação, criado pelo Decreto-Lei nº 346/77, de 20 de Agosto. Mas as funções operacionais de reabilitação ficam pulverizadas entre o sistema de segurança social, os serviços de saúde, os serviços de emprego e o sistema de educação, e o alcance das medidas tomadas fica muito aquém do desejável. Extremamente elucidativo do grau de empenhamento dos poderes públicos nesta área é o facto de a Lei nº 9/89, de 2 de Maio, a Lei de Bases da Prevenção e da Reabilitação e Integração das Pessoas com Deficiência, ultrapassada que está mais de uma década de vigência, ainda não ter sido objecto de desenvolvimento em muitos dos aspectos que contempla. Amplas zonas desse como que espaço vazio acima mencionado permanecem, assim, totalmente por preencher ou encontram-se mal preenchidas, e essa situação continua a requerer a intervenção das organizações tiflológicas, justificando a prevalência da sua natureza de organizações essencialmente prestadoras de serviços, embora a vertente reivindicativa tenha ganho uma expressão ligeiramente mais significativa.

Para concluir este capítulo, faça-se notar que o estatuto jurídico de instituições particulares de solidariedade social, detido por estas organizações, origina duas consequências relevantes: por um lado, reserva-lhes expressamente um importante papel na resolução de carências sociais cuja supressão caberia ao Estado, sem fazer delas componentes desse mesmo Estado; por outro, dotando-as com subvenções públicas destinadas precisamente a financiar essa prestação de serviços, permite a existência destas organizações como entidades exteriores ao mercado. Todavia, a crise fiscal do Estado poderá, nos casos em que estas organizações dependam em larga medida de financiamentos públicos, pôr em causa a sua sustentabilidade e alterar este quadro.

Acautelando esta possibilidade, algumas organizações sem fins lucrativos têm, em diversos países, procedido à implementação de actividades subsidiárias de natureza lucrativa, com o objectivo de garantir um nível mínimo de recursos disponíveis. Simultaneamente, em muitos países (Portugal incluído) os governos estão a preferir políticas de financiamento em que se combinam a tradicional "lógica de serviço público" com uma "lógica de programa", isto é, a disponibilizar apoios financeiros para iniciativas concretas mediante concurso. Ambos os fenómenos representam sintomas de um novo tipo de relacionamento das organizações tiflológicas com o mercado. Resta saber se esse novo tipo de relacionamento se estabelecerá em conformidade com as concepções dos adeptos radicais da liberalização e da privatização do sector público, ou sob a perspectiva reformadora dos defensores do new public management. Para o esclarecimento desta questão, a capacidade de mobilização das organizações sem fins lucrativos não é factor dispiciendo.

3.3 - As Organizações Tiflológicas e a Sociedade Civil em Portugal

Para evitar largas considerações sobre o tema, e procurando salvaguardar um grau mínimo de indispensável rigor, "sociedade" é aqui simplesmente entendida como toda a área social que está fora do Estado, e "sociedade civil" como o seu aspecto político. Neste contexto, como alerta Bresser Pereira (1998: 25-26), torna-se necessário distinguir sociedade civil de um outro conceito político: "povo". Assim, ao passo que este é o conjunto de cidadãos com direitos e poderes iguais, a sociedade civil compõe-se ainda de cidadãos com direitos iguais, mas com poderes variáveis de cidadão para cidadão, dependendo das suas relações com as três fontes de poder fundamentais das sociedades contemporâneas, isto é, a organização, o dinheiro e o conhecimento. Aqueles que fazem parte de organizações representativas de classes ou de interesses significativos, são mais poderosos do que aqueles que delas se encontram excluídos; quem possui dinheiro, controla empresas e pode empregar pessoas, quem é proprietário de aparelhos ideológicos ou tem possibilidades de financiar candidatos a postos políticos, quem detém a faculdade de decidir não investir ou de especular com moedas e valores mobiliários, é evidentemente mais poderoso do que quem não tem essas possibilidades; por fim, quem tem conhecimento técnico e organizacional que lhe permite dirigir organizações ou influenciar indivíduos com base naquilo que diz ou escreve, tem mais poder do que aqueles que não dispõem desse conhecimento.

De um ponto de vista estático, sociedade civil pode assim definir-se como a sociedade fora do Estado, em que os poderes dos seus membros são ponderados de acordo com as organizações ou associações a que pertençam, o dinheiro ou o capital de que disponham, e o conhecimento que detenham; de um ponto de vista dinâmico, ela será um complexo campo de lutas ideológicas, no qual classes, grupos de interesses e indivíduos isoladamente buscam alcançar hegemonia, reformar o Estado e influenciar suas políticas (Bresser Pereira, 1998: 26).

As organizações tiflológicas portuguesas são, pois, elementos constituintes da sociedade civil, e pode mesmo dizer-se que é na lógica desta que verdadeiramente revela todo o seu significado o papel desempenhado por aquelas. Como elementos da sociedade civil, as organizações tiflológicas assumem a representação dos interesses de um grupo determinado de cidadãos: os cidadãos deficientes visuais. Este recurso à forma organizativa permite a tais cidadãos congregar os seus pontos de vista e projectá-los através da mobilização de conhecimento técnico, de meios financeiros e de aparelhos ideológicos (de que são exemplo as publicações periódicas que possuem ou a que conseguem aceder as respectivas organizações), abrindo-lhes um leque de possibilidades de influenciar um número muito mais amplo de indivíduos e de estruturas de decisão. Como sublinham Unger & West (1999: 94), organização é poder, um poder essencial para uma democracia vigorosa, ao passo que desorganização é rendição, deixar-se levar ao acidente, ao destino. É esta realidade que, de forma intuitiva, se condensa, afinal, no aforismo popular "a união faz a força".

Ao longo do processo de existência das organizações tiflológicas portuguesas, este seu papel tem sido fortemente restringido pelo comportamento do Estado português. Por um lado, o reduzido nível de empenhamento deste na área da assistência leva-as a enfatizar, como se viu, a prestação de serviços em detrimento da reivindicação. Por outro, a participação política, isto é, todo o envolvimento significativo no processo de tomada de decisões, ou, pelo menos, toda a oportunidade não só de escolher, mas também de influenciar os que tomam as decisões (Ponton & Gill, s.d.), foi grandemente limitada quer pelo sistema político quer pela cultura política vigentes no país até 25 de Abril de 1974. É, pois, a emergência da democracia, que em Portugal só se verifica depois da sua implantação nos países desenvolvidos e pouco antes dos países em desenvolvimento da América Latina e dos estados do Leste Europeu, que permite o reforço da vertente reivindicativa destas organizações, a que já anteriormente se fez alusão.

Este quadro de inserção das organizações tiflológicas portuguesas na sociedade civil faz com que a sua actuação surja contaminada por "uma ambiguidade original". O conceito é de Joana Belarmino (1997) que, referenciando tal realidade nas organizações tiflológicas brasileiras, o define como uma actuação marcada pela frequente adopção de práticas e acções paternalistas, assistenciais e de reforço ao estigma, ao lado de outras que frontalmente o combatem (cf. Belarmino, 1997: 19-20). Assim, é comum ver as organizações portuguesas defenderem o princípio da educação inclusiva, ao mesmo tempo que praticam formação profissional segregada; colocarem ao lado de reivindicações de igualdade de oportunidades, outras com vista ao estabelecimento de quotas de emprego reservadas aos seus representados; etc. Comportamentos deste tipo são, como explica a autora brasileira, sobretudo determinados por condicionantes sociais e não devem ser interpretados como meros sinais de submissão ou aceitação do estigma e da discriminação, mas antes ser vistos como estratégias de uma acção política em prol da cidadania plena dos deficientes visuais (Belarmino, 1997: 22-23).

A constatação de uma "ambiguidade original" levanta a questão da existência ou não, nas organizações tiflológicas portuguesas, de um corpo doutrinário susceptível de orientar a acção que desenvolvem. É comum ouvir afirmar-se que as organizações sem fins lucrativos não devem conduzir-se por ideologias. Mas será isso possível em organizações que, para serem verdadeiramente agentes de mudança humana, não poderão deixar de analisar valorativamente a sociedade? No que às organizações tiflológicas diz respeito, Andrés Ramos parece fornecer uma resposta suficientemente esclarecedora. Referindo-se a Unidad Progresista (UP), agrupamento tiflológico constituído no seio da Organização Nacional de Cegos Espanhóis, afirma: "na UP não há ideologia, mas sim filosofia. A nossa gente, de várias 'cores' e partidos (tanto de direita como de esquerda) tem, sem dúvida, uma coisa em comum: quer uma ONCE social, governada pelos cegos e aberta à cooperação com outros deficientes, que ofereça serviços aos seus trabalhadores e associados" (A.R., 2001: 34). Das palavras do dirigente espanhol conclui-se, pois, que a ausência de ideologia nas organizações não implica a inexistência de rumo por elas conscientemente definido. Para orientarem a sua acção, elas deverão possuir aquilo a que ele chama "filosofia", e que pode antever-se como um conjunto coerente de ideias, mais operacional que teórico, de natureza heteróclita porque composto a partir de contributos muito diversos, e claramente concebido em função de uma realidade tiflológica.

No que respeita à filosofia orientadora das organizações tiflológicas portuguesas, constata-se que ela nem sempre se encontra claramente explicitada. Talvez por isso, a reflexão em torno da questão filosofia versus ideologia e do aprofundamento da(s) filosofia(s) tiflológica(s) tenha, por norma, nelas permanecido à margem do debate. Será, com toda a probabilidade, mais uma consequência quer do sistema político quer da cultura política que, por tanto tempo, de forma exclusiva, vigoraram no país, recentemente reforçada por ideias neoliberais e neoconservadoras que apresentam o que é político como contrastando com o que é económico e o que é doméstico ou pessoal. Tais ideias despolitizam determinadas questões porque supostamente serão domésticas-privadas ou pessoais, e outras porque alegadamente não constituem mais do que imperativos de mercado, ou prerrogativas privadas, ou problemas técnicos, etc. (Fraser, 1989: 168). Em algumas das organizações portuguesas verifica-se, até, um fenómeno curioso: desprovidos de qualquer filosofia tiflológica, alguns grupos limitam-se, como único meio de construção do seu espaço identitário, a tentar conotar outros com determinada ideologia. Uma tal estratégia, produto da incapacidade própria, da heteronomia e da ausência de visão prospectiva, vive de dar expressão e fazer apelo a comportamentos e sentimentos atávicos, próprios mais das sociedades ruralizadas, supersticiosas e iletradas do Ancien Régime europeu do que da Learning Society dos dias de hoje.

Estes dias tendem, porém, a reforçar a importância da assumpção de uma filosofia tiflológica por parte destas organizações. Ulrich Beck, (1992) classifica-os como os da passagem da "sociedade industrial" para a "sociedade de risco", a qual caracteriza pelo surgimento de novas angústias, pelo crescente individualismo e por mudanças básicas nas instituições sociais mais importantes. Ora, o agravamento das desigualdades, provocado pelo efeito conjugado do aumento exponencial da produtividade e da ocorrência de diferentes níveis de apropriação do rendimento, faz indubitavelmente adensar os perigos de fractura social, abre caminho à incerteza, ao desespero, à irracionalidade.

Estudos diversos e variadas iniciativas, uns e outros promovidos por organismos internacionais reconhecidamente autorizados, não deixam margem a dúvidas sobre a situação actual. A Cimeira Mundial para o Desenvolvimento Social, realizada em Copenhaga, de seis a doze de Março de 1995, observou que no mundo, mais de mil milhões de seres humanos vivem numa pobreza abjecta, passando a maior parte deles fome todos os dias, e que mais de 120 milhões estão oficialmente no desemprego e muitos mais ainda no subemprego. A imensa maioria dos deficientes visuais constitui um grupo particularmente vulnerável e encontra-se próxima ou mesmo entre estes excluídos, como o constatou, em 1998, o Fórum Mundial dos Direitos Humanos das Pessoas Cegas, Surdocegas e Ambliopes da União Mundial de Cegos, reunido em Montevideu. Assim é em Portugal, onde, por exemplo, 44.57% dos deficientes visuais nem sequer concluíram qualquer ano de escolaridade, somente 7.79% possuem pelo menos a escolaridade básica e, dos cerca de 135000 rastreados, pouco mais de 27000 têm ocupação (cf. SNR, 1996: 198-199). O quadro traçado em Copenhaga, em Montevideu e em Lisboa adquirir contornos ainda mais sombrios em face da crise fiscal do Estado, que ameaça as políticas sociais e pode comprometer os próprios fundamentos dum regime de solidariedade.

Atente-se que, paralelamente, se assistiu nas últimas décadas a um brutal aumento da produtividade, acompanhado de crescente concentração do rendimento. Este facto, com tudo o que encerra de negativo, não deixa ainda assim de originar uma ampliação dos níveis de recursos privados, aos quais seria interessante que pudessem aceder as organizações sem fins lucrativos. O estabelecimento de uma estratégia que sirva este objectivo poderá representar, inclusivamente, um reforço considerável da inserção destas organizações na sociedade civil. A redistribuição dos recursos públicos em favor dos mais necessitados é a forma de contribuir, por excelência, para a justiça social. E essa estratégia, em sociedades onde as carências dramaticamente permanecem, não pode excluir os mais afortunados de uma prática directa e acrescida da solidariedade.

Por tudo isto, uma filosofia tiflológica, isto é, uma ideia clara dos factos e dos processos, das necessidades, das expectativas e das possibilidades, uma visão prospectiva das dinâmicas de transformação e da definição de opções orientada por um sentido ético da ação, surge hoje em dia investida de uma centralidade inquestionável.

Por outro lado, evidencie-se que o quadro democrático em que actualmente se travam e decidem as lutas de interesses difere radicalmente daquele que caracterizou as democracias instituídas na primeira metade do século XX: então, a democracia política implicava uma comunidade nacional com governo próprio e com capacidade para elaborar a maior parte das políticas que lhe diziam respeito; hoje, muitas dessas políticas definem-se num plano supranacional (Giddens, 2000: 78), quer pela acção de blocos político-institucionais (a União Europeia, por exemplo, no caso português), quer sob o simples efeito do funcionamento do mercado. Nesta conformidade, as organizações tiflológicas portuguesas, componentes activas da sociedade civil e, como tal, expressão organizada de interesses, vêem multiplicadas as instâncias de discussão e decisão de tais interesses. Uma era de globalização exige respostas globais, e estas organizações, em nome da sua viabilidade, tê-las-ão de encontrar.

Por fim, note-se que o progresso científico e tecnológico, associado à melhoria dos padrões de vida, está a modificar a base dominante dos interesses representados. É hoje visível, por exemplo, o crescimento, relativamente ao total dos deficientes visuais, do número de pessoas maiores de 65 anos com dificuldades de visão, é notório o incremento do número daqueles que dispõem de resíduo visual aproveitável, o aumento dos casos de deficiências associadas, etc. Estudos epidemiológicos sobre participação das pessoas amblíopes em alguns Estados da União Europeia (Holanda, Reino Unido, Finlândia), alertam, já hoje, para o facto de, na sociedade actual, muito orientada para a visão, as medidas de compensação da incapacidade visual, essencialmente vocacionadas para as pessoas cegas, não servirem com igual eficácia os interesses dos amblíopes, o que os coloca numa situação de clara desvantagem ainda pouco percepcionada pelas próprias organizações tiflológicas (cf. Den Brinker & Geyskens, 2001).

Em Portugal, estima-se presentemente a existência de 1,48 pessoas cegas por mil habitantes, ao passo que com redução grave da visão se calculam já 12,22 por mil; na população menor de 45 anos, os valores da incapacidade para ver variam entre 1.04 e 5.19 por mil, enquanto que, em idades superiores, jamais se situam abaixo de 10.87 e chegam a alcançar valores de 78.74 por mil (cf. SNR, 1996: 31-33). Estes factos, bem como os que anteriormente se mencionaram, indicam claramente que é, por conseguinte, o lugar a ocupar na sociedade civil pelas organizações tiflológicas portuguesas que se encontra presentemente em equação.

4 – OS DESAFIOS A VENCER

Há mais de 2500 anos, Heráclito afirmava convictamente "Panta rei" ("Tudo passa") e, na verdade, nunca o mundo deixou de mudar. Nos dias que correm, porém, tudo passa a uma velocidade ainda há pouco impensável. Arrastados por essa vertiginosa torrente, irrompem sem cessar, dirigidos aos homens e às suas instituições, reptos incontornáveis e, talvez, decisivos. Às organizações tiflológicas portuguesas está igualmente reservada a sua quota parte desse manancial de desafios que parece inesgotável. No presente trabalho, isolam-se sete: não porque se considere que sejam os únicos, mas porque se entende que serão os mais prementes.

Assim, o primeiro dos desafios a enfrentar pelas organizações tiflológicas portuguesas, no momento presente, parece ser o de encontrar a atitude mais adequada perante a mudança e as solicitações que ela acarreta. A diversidade do ser humano está na origem de múltiplas formas por ele utilizadas para responder aos reptos que se lhe deparam. Num intento de sistematização, elas podem ser distribuídas ao longo de um contínuo no qual um dos extremos é ocupado por aquele que vai designar-se por "modo responsivo" e o outro pelo que será referido como "modo pró-activo". O primeiro traduz-se num estabelecimento de políticas de curto prazo, destinadas a satisfazer necessidades já existentes, e é habitualmente adoptado em face da dificuldade de explorar horizontes mais vastos. O segundo orienta-se essencialmente para um esforço de condução dos processos, visando o alcançar de certos objectivos de médio e longo prazo. É óbvio que, na prática, as coisas não ocorrem de forma assim tão linear. A política em cada momento adoptada não deixará, por conseguinte, de conter inevitavelmente elementos de modos distintos. Mas, sem negar este facto, mostra-se de toda a conveniência reconhecer a preponderância de um deles relativamente aos restantes.

No momento actual, caracterizado pela pressão do just-in-time, a opção mais adequada a uma ajustada intervenção das organizações tiflológicas portuguesas parece ser o modo pró-activo. Tal opção afigura-se a mais coerente com a natureza destas organizações, uma vez que, como salienta Roberto Carneiro (1984), com o modo pró-activo fazem-se opções quanto às metas a atingir e executam-se iniciativas coordenadas com o fim de programar transformações que as permitam alcançar. Ora, a existência destas organizações justifica-se precisamente porque elas possuem determinadas características (a sua competência distintiva) que lhes proporcionam uma maior eficácia potencial no desempenho de funções específicas de interesse geral. Essas características, essa competência distintiva, são a autonomia de que se encontram dotadas e o amplo conhecimento da matéria que constitui o objecto da sua actividade, uma e outro não ao alcance dos organismos da administração pública. O modo responsivo, para além de subestimar o facto de o ajustamento entre necessidades e respostas não poder ser encarado, atendendo à natureza própria da problemática em questão, como um simples jogo de mercado, também não faculta o recurso às estratégias preventivas, quase sempre as mais eficazes, nem possibilita que as respostas fornecidas deixem de surgir com atraso em relação às necessidades. A sua adopção minimiza, por conseguinte, a competência distintiva das organizações tiflológicas portuguesas, arrastando-as para uma actuação desprovida de pertinência, como o tem demonstrado, aliás, a acção destas organizações, em especial nos anos mais recentes.

O segundo desafio a enfrentar pelas organizações tiflológicas portuguesas é o da definição de uma filosofia tiflológica. O nível de incerteza que caracteriza o mundo actual, só por si, já faria deste um desafio de primeira grandeza, mas a opção pelo modo pró-activo vem ainda reforçar consideravelmente o seu significado. Se é certo que só o recurso ao modo pró-activo permitirá às organizações tiflológicas portuguesas antecipar posições e manter-se up-to-date com a mudança, não é menos certo que essa antecipação só poderá reunir possibilidades de êxito se afundar raízes num corpo de valores políticos e éticos capazes de orientar as escolhas e guiar as acções. É evidente que, na actual conjuntura, a assumpção de uma filosofia tiflológica por parte destas organizações não deixará de se deparar com os obstáculos já anteriormente referidos, mas não lhes restará outro caminho, se se pretenderem consumar como verdadeiros elementos da sociedade civil, uma vez que só aquela pode propor um projecto e dar sentido ao esforço a realizar. E quando, como agora, as situações de exclusão dos deficientes visuais continuam a ser a regra e correm até o risco de vir a aumentar, uma proposta intrinsecamente progressista toma a dianteira entre as opções pertinentes. Uma tal proposta, como salientam Unger & West (1999: 71), não se trata de uma simples "humanização do inevitável"; é antes a alternativa a um destino desnecessário e inaceitável.

O terceiro desafio que hoje se depara às organizações tiflológicas portuguesas é o de serem capazes de identificar, de forma tão completa quanto possível, os grupos e os interesses que representam, uma vez que as mudanças do mundo contemporâneo estão a modificar as necessidades dos deficientes visuais portugueses e a alterar as suas expectativas. Para organizações como estas, que, sendo entidades mediadoras de interesses, se integram na sociedade civil, a sua prevalência como componentes activas e pertinentes dessa mesma sociedade civil, para já não falar da justificação da sua própria existência como organizações, depende, em grande medida, da respectiva capacidade de corporizar os interesses daqueles que nelas se associam, factor que não pode dispensar a correcta identificação dos mesmos.

Neste domínio, Peter Drucker chama a atenção para um aspecto com particular relevância para o caso português. Afirma o especialista norte-americano que, para qualquer organização, o conhecimento mais importante é aquele que obtém sobre o que designa por "potenciais clientes", isto é, sobre aqueles que necessitam da intervenção destas organizações e a desejam, mas não sob a forma pela qual presentemente se concretiza (cf. Drucker, 1997: 73). Ora, em Portugal, a julgar pelas estimativas (SNR, 1996), os "potenciais clientes" das organizações tiflológicas representam, recorde-se, a imensíssima maioria dos deficientes visuais. Só este facto, sem outros considerandos, afigura-se suficientemente revelador do significado que hoje em dia encerra a superação deste desafio para tais organizações.

No contexto actual, também a missão das organizações tiflológicas portuguesas e as metas por ela implicadas não podem deixar de estar em questão. Clarificar uma e outras constitui o quarto desafio que tais organizações terão de enfrentar. Em muitas organizações sem fins lucrativos, a missão é perene e pode ser ordenada, mas as metas são sempre temporárias (Drucker, 1997: 2). É impensável que, no mundo contemporâneo, marcado por tão profundas mudanças, aspectos que antes se revestiam da maior importância para os deficientes visuais e para a acção das suas organizações não estejam a tornar-se secundários e que outros, até aqui irrelevantes, não estejam a emergir para ocupar o vazio deixado por aqueles. Se assim é (e é, realmente), as organizações tiflológicas terão, inevitavelmente, sob pena de se converterem em fósseis institucionais, de questionar-se pró-activamente sobre a natureza e o conteúdo da sua missão, bem como de ser capazes de traçar metas a longo prazo e definir as prioridades mais consentâneas com elas.

Conceber acertadamente a sua missão implica, para qualquer organização sem fins lucrativos, assumir com frequência decisões difíceis, porque, como previne Peter Drucker (1997: 35), muitas vezes envolve o abandono de coisas que parecem muito atraentes, defendidas por pessoas dentro e fora da organização. É este o caso, uma vez mais, das organizações tiflológicas portuguesas. Mas, definir corajosamente a respectiva missão e seleccionar as metas adequadas, a par da elaboração de declarações de missão simples e directas, com carácter claramente operacional e focalizando aquilo que pretendem realmente realizar, constitui para elas um desafio cuja urgência não se compadece com demagogias, por mais sedutoras que possam apresentar-se. Essa é presentemente, cada vez mais, uma forma essencial de estabelecimento de laços com os seus associados, de estimular quem nelas trabalha, de convencer quem as financia ou pode financiar, de atrair as atenções de todos.

Pôr em marcha uma estratégia que lhes permita dar expressão concreta a uma filosofia tiflológica progressista, integrar o "cliente" e a missão, formar a sua base de doadores (aspecto a que mais adiante se voltará) e melhorar e inovar continuamente é o quinto desafio presentemente colocado às organizações tiflológicas portuguesas. Confundir a missão com a estratégia é um erro que não podem cometer. É esta que confere operacionalidade àquela e obsta a que se cristalize sob a forma de um enunciado de boas intenções. Como explica Drucker (1997: 75), é a estratégia que converte em desempenho a missão e os objectivos que esta comporta; começando com a missão, conduz a um plano de trabalho e termina com as ferramentas certas, ou seja, funcionários e/ou voluntários devidamente formados e orientados.

Daqui decorre directamente o sexto desafio posto às organizações tiflológicas portuguesas: a definição de uma adequada política de recursos. Esta implicará não só recursos financeiros mas, também, recursos humanos e recursos materiais. As novas tecnologias estão a alterar a organização do trabalho e a assumir um papel cada vez mais determinante nos níveis de eficácia das organizações. Por isso, elas não poderão minimizar uma correcta política de alocação desses meios. Por sua vez, em qualquer organização, o conhecimento é presentemente, cada vez mais, o factor último e fundamental do seu desempenho. A gestão dos operacionais das organizações tiflológicas portuguesas requer, por isso, hoje muito mais que no passado, que se leve em linha de conta a importância de dispor de trabalhadores devidamente qualificados. Tal só poderá conseguir-se se quem gere for capaz de perceber que os processos tradicionais de controle, em resultado da complexidade crescente do trabalho a realizar, estão a tornar-se obsoletos; se for capaz de entender as pessoas como uma força dinâmica e crescente; de concentrar-se nos seus pontos fortes; de realizar atribuições claras de funções; e (muito, muito importante) de manter viva, junto de cada um, a chama da organização, não permitindo que o trabalho se transforme num simples "emprego".

Por outro lado, há que ter em conta que uma diversificação das fontes de financiamento é essencial para que qualquer organização possa assegurar a sua autonomia face a eventuais estratégias manipulatórias por parte dos financiadores, porque lhe permite reduzir a vulnerabilidade e, assim, melhor salvaguardar a sua identidade, a integridade da missão que prossegue e a prevalência dos valores que perfilha. Como bem observa Lamas Valarelli (1999), mais do que auto-sustentação (conceito muito propalado, quase sempre de modo mecânico, por alguns dirigentes), trata-se de garantir a sustentabilidade dos propósitos e iniciativas das organizações. Nesta conformidade, em época de crise fiscal do Estado, a constituição de uma base regular de financiadores privados e a implementação e rentabilização de empreendimentos próprios surgem como formas de restringir os imponderáveis que dessa circunstância possam advir. Uma tal actuação é a mais coerente com uma filosofia progressista, visto que, como esclarecem Unger & West (1999: 70), rejeita o contraste simples entre o activismo governamental e a livre empresa, não porque queira ter um pouco de cada um, mas porque insiste em receber mais dos dois.

O sétimo desafio, e último aqui considerado, a enfrentar presentemente pelas organizações tiflológicas portuguesas é o de encontrarem as configurações estruturais adequadas à corporização das suas missões e à execução das respectivas estratégias. A opção pelo modo pró-activo de encarar as mudanças exigir-lhes-á o concurso de componentes orgânicas competentes e estáveis, capazes de fornecer com celeridade o necessário apoio técnico, a indispensável informação pertinente. Simultaneamente, a volatilidade da situação actual, os níveis de incerteza que comporta, a dimensão dos fluxos de informação quotidianamente gerada, pressioná-las-ão seguramente no sentido da formação, da especialização do trabalho e da descentralização. Estes indícios (sem um estudo mais aprofundado não poderão ser considerados de outra forma) parecem tender a aproximar, num futuro próximo, as organizações tiflológicas portuguesas das adhocracias, que Mintzberg (1996: 457 ss), caracteriza precisamente como configurações estruturais nas quais emergem como principal mecanismo de coordenação o Ajustamento Mútuo, como componente-chave da organização as funções de apoio e, entre os principais parâmetros de concepção, a descentralização selectiva, a especialização horizontal do trabalho, a formação, bem como o agrupamento das unidades na base das funções a realizar.

5 – CONCLUSÃO

Sob a pressão de condicionantes estruturais como a crise do Estado, o progresso tecnológico, o aumento da produtividade, o impacto da globalização e o avanço da democracia está a desenhar-se uma reorganização do relacionamento tradicional das organizações sem fins lucrativos com o Estado, com o mercado e com a sociedade civil. A forma final desse desenho permanece pouco nítida, constituindo uma incerteza mais, entre as muitas que marcam indelevelmente os tempos que correm. Porém, a existência do borrão não suscita qualquer dúvida.

Esta reorganização está a gerar, para as organizações tiflológicas portuguesas, um conjunto de desafios do maior significado, cuja superação acarretará para elas apreciáveis mudanças. A mudança, aliás, não é um fenómeno novo para estas organizações, as quais, desde a sua criação e até aos dias de hoje, se foram adaptando às necessidades sociais, introduzindo alterações e ajustamentos frequentes. Todavia, a situação actual parece sugerir que as mudanças a introduzir não são configuráveis com as orientações adaptadas no passado e que têm de se basear em políticas e orientações novas de maior alcance.

O que desta vez se perfila é bem mais do que uma simples mudança, a juntar a muitas outras do mesmo tipo anteriormente operadas. O que desta vez se perfila é uma reconceptualização das organizações tiflológicas portuguesas. Essa circunstância carece, pois, de atenção especial: requer uma atitude inovadora capaz de engendrar as respostas arrojadas que se impõem, ponderando a existência de um passado que fundamenta o presente, de um contexto actual concretíssimo nas suas especificidades e de um conjunto de legítimas expectativas que não devem ser defraudadas. Todo este conjunto de variáveis tem de ser observado, analisado e interpretado. E é certo que, se não houver uma resposta convincente aos novos desafios colocados, ficará seriamente reduzida a capacidade das organizações tiflológicas portuguesas agirem com autonomia e pertinência, o que equivale a dizer que fica gravemente comprometida a sua utilidade social.

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Última actualização efectuada em 18 Abril 2003
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